学前一年教育纳入义务教育的条件保障研究（下篇）(3)

　　(五）加强办学机构与管理部门的沟通合作与协调整合
　　我国学前一年教育办学机构在城乡有较大的差异。在城市，学前一年教育属于幼儿园的组成部分，大部分儿童在幼儿园接受学前一年教育；在农村，公办幼儿园数量较少，大部分适龄儿童在小学附设幼儿园或学前班就读。根据教育部2010年统计数据，在学前班就读的5岁以上农村儿童占5岁以上在园幼儿的一半左右（49.92%);在教育部门办园中，在学前班就读的5岁以上儿童占到5岁以上在园儿童的71.12%，表明学前班是农村学前一年教育重要途径，农村教办园或小学附设学前班是学前一年教育的主要机构。把学前一年教育纳人义务教育，构建K-2一体化教育，从办学机构来说，可以采取公办幼儿园和小学附设学前班并存的方法，一方面，可以利用城市公办幼儿园原有的优质资源；另一方面，可以利用公立学校资源来构建K-2一体化教育。这对于农村普遍提升学前一年教育质量，解决城市流动学前儿童接受高质量的学前一年教育来说，具有重要的现实意义。
　　加强教育管理部门之间的协调整合是构建K-2一体化教育的条件保障之一。我国很多地方已经把学前教育归口在基础教育部门管理，在管理机构和人员设置方面为构建K-2一体化教育提供了必要的组织基础。因此，可以在现有机构设置基础上，进一步建立和完善统筹协调的制度与机制。
　　五、学前一年教育纳入义务教育的经费保障机制
　　经费保障问题是把学前一年教育纳人义务教育、构建K-2一体化教育的重点与关键。构建K-2一体化教育，要求改造小学教室、较小的班级规模、高素质且数量足的师资队伍等，这些都会带来办学成本的上升。经费是各国在实施K-2一体化教育过程中的普遍问题。
　　把学前一年教育纳人义务教育，构建一体化K-2教育，须参照义务教育的财政投人体制，解决学前一年教育的投人主体、投人数额、经费分配及经费管理等问题，实现学前一年教育财政投人的充足、公平和有效。
　　(一）建立学前一年教育的生均专项经费预算、拨款和使用制度
　　通过立法明确规定将学前一年教育经费纳人义务教育财政预算，是保障学前一年教育纳人义务教育经费来源的前提。为确保有质量地普及学前一年教育，许多国家和地区都以法律和政策的形式明确以政府财政投人为主实施免费的学前一年教育。
　　我国5-6岁的学前一年教育被包含在幼儿园中，从国家财政投人来看，没有专门针对学前一年教育的专项经费。在美国的K-12教育经费预算中，不仅联邦、州、学区三级政府的投人比例非常明确，而且不同年级教育在预算中所占比例也非常清晰，既保证了教育经费预算的透明度，也便于对经费预算及其使用的审核和监督，保证教育经费落实到位。[9]可以借鉴美国经验，建立学前一年教育的生均专项经费预算、拨款和使用制度，确保学前一年教育经费足额到位，专款专用，避免幼儿园把各年龄班经费"一锅烩"混合使用，从而影响学前一年教育的质量。
　　(二）形成以中央和省级政府为主的投入体制
　　2001年，国务院印发《关于基础教育改革与发展的决定》，提出基础教育要"以县为主"。国内研究表明，全国县级政府财政投人还没有完全到位，县级教育财政充足度的地区间差异较大，[10]省内各县之间差异的影响远大于省际差异，[11]而且由于县级财政的统筹层次低、局限性大，对教育差异的调节范围小，依然不能从根本上解决问题。[12]县级财政对义务教育阶段的经费尚难以满足，如果学前一年教育再纳人"以县为主"的财政投人体制中，必定使县级财政捉襟见肘，难以保障学前一年教育的经费投人。
　　我国现行的以分税制为基础的政府收人分配制度，已经将主要收人分配给中央和省级政府。应加大中央和省级政府对义务教育的投人责任，使政府投人主体中心上移，构建以"中央为主"或以"省级为主"的义务教育投人体制，以提升经费投人重心，故应构建"以中央和省级为主"的学前一年教育投人体制。
　　(三）中央财政设立中西部农村、贫困地区和少数民族地区学前一年教育专项经费，优先在中西部和贫困地区农村实施免费的学前一年教育义务教育具有强制性、普及性、免费性三种基本性质，在三个层面上实行义务教育需要雄厚的财力、人力、物力的支持，经济社会发展水平达到一定程度才能全面实现。从国内外普及学前一年教育的实践来看，很多国家和地区采取先普及再免费或强制、先处境不利的特殊群体再推广扩大到全部幼儿的顺序，逐步提高公共财政投人力度，扩大受益对象范围，循序渐进地发展学前一年教育。可见，优先关注弱势群体是普遍的政策选择。

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